上海古镇“长效”发展需要提高社会资本参与

2025年2月，上海朱家角古镇启动创建5A景区，提升古镇开发保护“品质” 。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》指出,要“健全城乡历史文化保护传承工作的财政保障机制”；同年，历史文化名镇名村保护资金短缺的问题被全国人大代表何树平建议 ，应“加大财政资金支持力度，拓宽资金申请渠道，提高资金覆盖率”。此外，学者研究显示，缺乏资金仍是制约古镇“高品质”保护开发的瓶颈之一。

上海古镇的资金缺乏出现在哪些方面？目前有哪些经验、案例可供借鉴？

名镇名村指的是保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、保留着传统格局和历史风貌等特点的古镇村地区，较早开发且特征较凸显 。2025年4月，澎湃研究所研究员走访、搜集上海12个名镇名村相关镇级管理部门（古镇管理部门、文物保护主管部门和财政部门），以及相关古镇开发运营公司（以下简称“平台公司”）情况，结合其他省市案例经验，尝试探究以上问题。

财政资金有限、国有资本平衡难、社会资本缺乏

能容纳居民生活、游客游览、商户经营和创业等日常需求的古镇，其环境需要清洁、维护和养护，基础设施需要增设和更新，同时古镇住宅、非居房屋经长期的自然侵蚀和人为破坏，需要及时修复和保护，需要持续的资金投入，投资力度比相同面积下的非古镇地区更大。

上海名镇名村地处较发达地区，应该说不缺资金渠道。根据《浦东新区江南水乡古镇保护办法》，江南水乡古镇保护资金筹集渠道包含：区镇财政资金、国家级和市级专项补助资金、保护利用收入、社会资金、国际援助捐赠，以及其他合法来源。

但实际上，这些渠道的资金流可能尚未形成。2025年4月，研究员发现，上海12个名镇名村中大约三分之二存在基础设施、房屋修缮维护的资金缺乏问题。

一是用于基础设施更新、维护的财政资金有限。

古镇基础设施更新、维护依赖镇级财政资金，如道路综合管线入地、雨污水分流治理、道路清扫、河道水质养护等。

某古镇管理部门负责人表示，古镇基础设施更新、维护所需资金投入，一般比其他地区更多。以古镇道路保洁为例，市政道路采用每小时50元的养护成本保洁即可达标，而以石板路、弹格路为主的古镇，节假日游客数量时常远超承载量，要达到同样标准，需要支付更高的清扫成本。

目前，古镇的基础设施维护尚无专项资金支持，主要来自镇级财政的老旧小区改造、美丽街区等项目。某镇级财政部门负责人表示，这会显著影响镇级财政正常开支需要。

二是缺乏用于景区建设等方面的国有资本。

古镇景区项目资金由古镇平台公司（国有企业）出资，如直管公房修缮，文旅配套设施建设、灯光工程，以及绿化景观提升等。

古镇平台公司相关负责人表示，国有企业被引入，以其他项目盈利“补充”古镇修缮、维护所需资金，是因为古镇经营收入投资回报周期较长、波动性大，其收入“最多只能维持运营；如果古镇出现新的修缮、维护需求，国有企业年均注入资金“通常可达到上万元甚至亿元”。但由于房地产下行等原因，以这种“不太符合商业逻辑”的方式去平衡资金，负担较大，可持续性也不高。 

三是缺乏用于私有产权房修缮、维护的社会资本。

古镇房屋从产权来看可分为公有、私有产权房，从历史文化价值来看分为文物保护单位、（优秀）历史建筑、历史风貌建筑和保留建筑等。

上海古镇房屋修缮维护资金目前主要来源于政府和国有资本。具体而言，古镇直管公房修缮维护，由平台公司设立的房屋管理基金支付，但私有产权房屋只能由产权方（通常是原住居民）进行修缮。

社会资本（包括民企、经营性国企、基金债券等金融资本、居民自筹出资）参与程度不高，究其原因是产权方“负担不起”。某镇文物管理部门负责人表示，文物建筑抢险修缮资金大约需要50万元，即使有补贴，最高也不超过实际使用资金的50%，对大部分居民来说是“一笔巨款”，大部分原住居民因而不希望自家房屋挂牌文保单位，因为“修缮要求、成本都会大大提高。

此外，某古镇管理部门负责人表示，对私有产权房修缮维护“有心无力”，因为公房、基础设施已经面临巨大资金压力，很难再提供补贴以外的资金支持；不仅如此，由于古镇房屋产权破碎混杂、确权难，管理部门也“缺乏合法路径”帮助修缮、维护私房。

然而，上海古镇普遍留存大量建于解放前的房屋，且在上世纪七八十年代陆续加建，结构老化、破损情况较多，长年累月不加以修缮、维护，不但整体风貌难以保持，甚至可能影响居民、游客的人身、财产安全。引入社会资本参与，可让古镇房屋“活在当下”，是古镇能否持续“长效”保护的关键。

激活、撬动社会资本来参与古镇的保护利用，有哪些更高效的方式呢？

古镇房屋修缮需提高社会资本参与

研究表明，中国激活社会资本参与的已有措施有：让渡使用权模式（认领认养）、合作经营融资模式、引入商业资本、企业相应资金免税和公共和私人基金会等 。研究员梳理已有公开报道和文献资料，针对古镇房屋私有房屋缺乏社会资本引入修缮的问题，详细阐述公开报道中提到较多的让渡使用权（认领认养）模式和抵押贷款模式。

经验一：让渡使用权（认领认养）模式，已在江苏苏州市、安徽黄山市等地有较多实践经验等。

苏州有15个中国历史文化名镇 ，古建老宅面广量大，是开展较早、较典型的让渡使用权案例。 2002年，苏州市在《苏州市古建筑保护条例》第十五条中提出“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑”。

例如，苏州黎里古镇出台“赠送房子使用权”的创新举措，承裕堂、退一步处、石皮弄、周氏义庄等面积较大的4处古建老宅，吸引企业进驻经营；周庄古镇沈厅主要由民营企业出资1.2亿元修缮，改造为文化展览馆；同里古镇退思园通过经营权租赁，引入社会资本8000万元，用于园林维护与文旅开发；丽则女校旧址2016年修缮时引进国内知名连锁民宿，打造集住宿、研学、休闲为一体的古镇文化体验基地。

苏州已转让的历史（风貌）房屋中，全部由社会资金投入的16处，国家和社会资金共同投入的6处，总计社会资金投入4.26亿元，占全部资金的80% 。

这些政策，加上税收减免、奖励和补助等优惠政策，撬动了民营企业资金进驻。2006年，苏州吴中区起财政设立每年300万元的古村落、古建筑保护奖励资金，自2016年调整为1500万元，对实施古村落古建筑保护的单位和个人予以贷款贴息和补助奖励。截至2022年底，奖励、补助120余个维修项目，吸引社会资本投入超亿元。

经验二：通过价值估算、抵押贷款模式，参与市场运作，已在福建“名城古建贷”、 江西金溪县 “古村落金融贷”有较成功的实践。这一模式为房屋产权人与市场主体间搭建桥梁，让更多传统风貌建筑能够顺利参与市场运作。

入选住房和城乡建设部办公厅的可复制经验清单的“金溪县模式”，通过出台政策支持生态产品价值转化，借鉴农林资源价值核算经验，把古建筑的经营权作为特殊的生态产品（文物产品）来评估 。核算后，产品价值将传统村落中传统建筑的经营权“托管”，抵押所有权、经营权“两权”贷款 ，截至2023年3月全市贷款29.4亿元 。抚州市争取中央财政专项补助资金1.5亿元，整合省市县资金11.3亿元，吸引和撬动社会投资17.4亿元 ，社会投资是财政资金的14倍。

福建省长汀县“名城古建贷”是另一个抵押贷款的有效经验。2023年之前，由于老旧房屋多、市场流通性差等因素，银行并不接受传统风貌房屋作为贷款抵押物。2023年，福建省长汀县国家历史文化名城管委会牵头，联合县农业融资担保公司、县土地与房屋征收中心以及当地农村信用合作联社，推出专项金融产品，由县农业融资担保公司作保证担保，将产权清晰传统风貌建筑作为产品进行抵押。目前，已有35户贷款户办理、26户对接，相关贷款近4000万元 。

为古镇提供金融产品引入社会资本，需要“标准化”、有效的第三方评估和信用体系等软性基础设施。目前，上海在名镇名村保护中社会资本引入度不高，且成立的金融渠道较为单一。如何借鉴其他地区经验，激励社会资本引入，还需要在法律保障、机制路径上进行探索。

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